從20多年前的無路可走，到今天的有路走不起，中國人的出行狀況在得到極大改善的同時，也提出了一個“還路于民”問題。
6月20日起，交通運(yùn)輸部、國家發(fā)改委等五部委擬用一年左右時間，集中開展收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作，全面清理公路超期收費(fèi)、通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高等違規(guī)行為。五部委是舉有利于規(guī)范當(dāng)前公路收費(fèi)的各種亂象，但是，要徹底解決人們有路難行問題，還必須“還路于民”。
之所以強(qiáng)調(diào)“還路于民”，是基于以下考慮：首先，公路是準(zhǔn)公共物品，雖然從學(xué)理上看，對于準(zhǔn)公共物品，其是否應(yīng)由政府提供完全取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府的財(cái)政能力，但公路特別是高速公路還具有投資大、建設(shè)周期長、服務(wù)全社會等特點(diǎn)，即它具有一種自然壟斷屬性，因此，當(dāng)財(cái)力允許時，公路建設(shè)資金理應(yīng)大部分來自國家的投入。從各國實(shí)踐看，雖然也存在收費(fèi)高速公路，可更多的是免費(fèi)高速公路。
其次，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，公路承擔(dān)著絕大部分的運(yùn)輸量。根據(jù)中國物流與采購聯(lián)合會公布的數(shù)據(jù)，2010年，中國貨物運(yùn)輸總量75%是由公路承擔(dān)的，因此，公路使用成本越低，越能最大限度降低經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行的成本，提高系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)收益，這是西方發(fā)達(dá)國家普遍將公路作為公共品提供的深層原因所在。從今后的發(fā)展趨勢看，雖然運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的民營化和管理方式的商業(yè)化將不斷增加，而且把高速公路的建設(shè)、運(yùn)營管理委托給私營部門的做法也會更加普遍，但政府為主的投入性質(zhì)不會變。
第三，中國收費(fèi)公路時間和里程之長世所罕見，已導(dǎo)致一系列嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會問題。如果從1981年霍英東等人投資廣東東莞中堂大橋建起全國首個路橋收費(fèi)站始算起，中國的路橋收費(fèi)時間已經(jīng)長達(dá)30年，即使從國務(wù)院在全國全面推行“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策的984年算起，也已達(dá)27年之久。中國的收費(fèi)公路不僅時間很長，而且收費(fèi)里程更占世界收費(fèi)公路里程的一半還多。有個廣泛流傳而未經(jīng)證實(shí)的說法，在全世界14萬公里的收費(fèi)公路中，中國占有10萬公里。實(shí)際上，中國的收費(fèi)公路遠(yuǎn)不只10萬公里，交通部的說法是，中國收費(fèi)公路占全部公路總里程的4%，按截止去年400萬公里的里程計(jì)算，收費(fèi)公路達(dá)16萬公里，包括高速公路的95%、一級公路的61%、二級公路的42%都收費(fèi)。目前中國高速公路通車?yán)锍?.4萬公里，95%也就相當(dāng)于有7萬多公里高速公路是收費(fèi)的，而美國9萬公里高速公路中，收費(fèi)里程僅7800多公里，不到總里程的10％。
收費(fèi)公路時間和里程之長，產(chǎn)生的第一個嚴(yán)重后果，就是腐敗多發(fā)。這些年，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域是腐敗的重災(zāi)區(qū)，一些省市的交通廳局長前腐后繼。高速公路腐敗多發(fā)直接與收費(fèi)制度有關(guān)。收費(fèi)政策刺激地方政府將大量資金投資于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二個嚴(yán)重后果，是食利者眾，誰都想從公路收費(fèi)這塊“唐僧肉”中瓜分一點(diǎn)。由于有了公路收費(fèi)的激勵，很多地方把收建公路當(dāng)作地方政府的印鈔機(jī)，或者是沒有煙筒的工廠，以致縣縣、鄉(xiāng)鄉(xiāng)甚至村村都設(shè)卡收費(fèi)，靠收費(fèi)吃飯的人數(shù)目龐大，一些基層縣鎮(zhèn)，其人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)?shù)氐亩悇?wù)人員。第三個嚴(yán)重后果，是制造社會不公，引發(fā)群體事件。燃油稅改革的前提就是要取消各種公路收費(fèi)，現(xiàn)在，廣大車主已經(jīng)繳納了燃油稅等相關(guān)稅費(fèi)，再向他們征收路橋費(fèi)是很不合理的，這等于是雙重征稅，合法搶劫。從實(shí)際來看，這些年，為了逃避高額的路橋費(fèi)，一些機(jī)動車司機(jī)采取很多違規(guī)辦法，甚至直接沖關(guān)，導(dǎo)致和公路收費(fèi)部門的矛盾和沖突。另外，修建公路要征地，征地就免不了出問題。近年來由公路征地導(dǎo)致的群體事件也經(jīng)常出現(xiàn)。最后一個嚴(yán)重后果，是物流成本的居高不下。根據(jù)物流與采購聯(lián)合會發(fā)布的數(shù)據(jù)，2010年，過路過橋費(fèi)占到了運(yùn)輸成本的20%到30%。整個物流總費(fèi)用占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重18%左右，比發(fā)達(dá)國家高出一倍。過高的物流成本導(dǎo)致不少商品價格畸高，又進(jìn)一步加劇了通貨膨脹。
第四，收費(fèi)制度已成沉疴，地方政府深陷其中而難以自拔，一般的行政手段根本不足以阻斷里面的利益鏈條，必須加大治理力度不可。公路收費(fèi)政策實(shí)行近30年，公路成了地方政府與民爭利的工具，政府、公路管理部門、公路經(jīng)營者及其相關(guān)人員等，已結(jié)成一個深厚的利益鏈，沒有類似破釜沉舟之決心，是很難打破這個利益鏈條的。還在2009年，交通部曾借燃油稅改革之機(jī)，宣布逐步取消全部二級公路收費(fèi)。但時至今日，一些被取消的收費(fèi)公路又死灰復(fù)燃，換個“馬甲”重新收費(fèi)。再如，2004年11月施行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，對“政府還貸公路”，收費(fèi)期限最長不得超過15年，在收費(fèi)期限屆滿前還清貸款的必須終止收費(fèi)；對“經(jīng)營性公路”，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則，最長不得超過25年，中西部地區(qū)可放寬至30年。但地方政府將很多已經(jīng)到期或即將到期的公路收費(fèi)通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、或者將其他項(xiàng)目債務(wù)并入收費(fèi)公路等方式，變相延長收費(fèi)期限，致使目前的很多收費(fèi)公路，普遍超過國家規(guī)定的還款年限，有的最長收費(fèi)年限甚至高達(dá)756年。如北京市9條收費(fèi)公路皆為經(jīng)營性公路，它們中的絕大多數(shù)都通過政府“轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)”，實(shí)現(xiàn)了由“政府還貸路”到“經(jīng)營性公路”的轉(zhuǎn)變，從而得以繼續(xù)收費(fèi)。
第五，現(xiàn)在正到了“還路于民”的時候。如果說，在改革開放初期，中央和地方財(cái)政能力有限，不可能將公路尤其是高速公路作為公益性項(xiàng)目完全由國家來投資建設(shè)，而必須多渠道融資的話，那么，隨著政府特別是中央財(cái)力的提升，國家應(yīng)該提高投入比重，這樣才符合高速公路準(zhǔn)公共品的特性。況且，2009年實(shí)行的燃油稅改革，目的之一就是將燃油稅征收后用于公路建設(shè)。如果一邊提高燃油稅的征稅比率，一邊還在還維持高收費(fèi)，這就不合理，等于改革食言。
所以，中國應(yīng)該也必須“還路于民”。“還路于民”也就意味著要恢復(fù)公路作為公共品的本來面目，并按照公共品的要求，確定政府的管理職能，改變目前的融資方式，解決政府在公共品管理和供應(yīng)上的缺位。無疑，這將觸及到“貸款修路，收費(fèi)還貸”這一堅(jiān)硬政策。
客觀而言，“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策的實(shí)施，在當(dāng)時有其迫不得已的因素。因?yàn)樵谏鲜兰o(jì)80年代，公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，建設(shè)資金不足的問題成為制約全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。廣東因而率先提出了“貸款修路，收費(fèi)還貸”的設(shè)想，并首開“以橋養(yǎng)路、以路養(yǎng)路”的先河。到1984年，國務(wù)院第54次常務(wù)會議正式?jīng)Q定在全國實(shí)行“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策。但正如上述分析顯示的，該政策實(shí)施近30年后，其所引起副作用肯定是當(dāng)初沒有預(yù)料到的。
因此，如何處理“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策關(guān)系到“還路于民”能否得以落實(shí)。筆者的看法是，今后普通公路建設(shè)，包括一級、二級公路建設(shè)必須以公共財(cái)政為基礎(chǔ)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)。政府投入的主要來源是征收的燃油稅、車船稅、輪胎稅等收入。高速公路建設(shè)，可在一定時期內(nèi)繼續(xù)從銀行融資以及引入一定的外資和民間資本，但必須嚴(yán)格核定成本，公開收費(fèi)制定過程，公眾還須參與收費(fèi)的制定，不能任由公路部門甚至公路經(jīng)營者單方?jīng)Q定公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和期限。其實(shí)，公路法、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法規(guī)對公路如何建、收費(fèi)站如何設(shè)都作了明確的限制，只要做到信息公開，確保公眾的參與權(quán)，是可以在很大程度上消除亂收費(fèi)的。目前之所以不能，反映了公眾在公共決策和政治過程中被邊緣化的現(xiàn)實(shí)。除此外，根據(jù)五部委的清理情況，到期該免費(fèi)通行的堅(jiān)決免費(fèi)通行，該降低標(biāo)準(zhǔn)的降低標(biāo)準(zhǔn)，并在某些特殊時段，如節(jié)假日和早晚交通擁堵時段，免費(fèi)讓車輛通行。
公路是讓人走而不是讓人看的，若有錢才能通行，違背了公路的性質(zhì)。當(dāng)前，公眾所積累的對公路收費(fèi)的不滿已達(dá)到一個臨界點(diǎn)，如何不使這種不滿引爆開來，端賴于改革收費(fèi)制度的改革進(jìn)度。有鑒于此，必須以更大的決心，加快推進(jìn)“還路于民”工作。
鄧聿文為中央黨�！秾W(xué)習(xí)時報(bào)》副編審
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本文標(biāo)題：中國需要加快推進(jìn)“還路于民”
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